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一、问题的提出
改革开放以来，随着我国经济体制由计划经济向社会主义市场经济转轨，信用问题逐渐引起了人们的注意。我国社会主义市场经济建立的时间比较短，信用基础十分薄弱，市场信用制度不健全，信用缺失现象非常严重。“信用危机”是继“金融危机”之后在金融界常见的一个名词。这种信用缺失现象对各行各业都产生了严重的负面影响，而对金融业的影响尤为严重。2002年10月，商务部、中国外经贸企业协会调查结果显示：中国企业因信用问题造成的损失达到5855亿元，相当于中国年财政收入的37%，其中，中国每年因逃废债务造成的直接损失约为1800亿元，由于合同欺诈造成的损失约55亿元，由于产品质量低劣或制假造成的各种损失2000亿元，在资金信用方面，企业拖欠银行贷款问题十分严重，银行的坏账比例居高不下，造成巨大的金融风险。这些严酷的事实造成银行资金逆向流动。银行存在“惜贷”现象，特别是对急需资金的中小企业贷款，慎之又慎，而是相当一部分资金上存中央银行，出现了资金的逆向流动。[①]
信用缺失加大了经济、金融的运行成本。信用缺失造成的信用恐慌使市场参与者之间的经济关系和交易方式退化，出现一些与现代经济发展趋势相背的现象，据统计，每年全国法院受理的经济纠纷和债务纠纷案约占法院受理全部案件的90%左右。在发达市场经济中，企业间逾期应收账款发生额约占贸易总额的0.25%?0.5%，而在我国这一比率却高达5%以上，由此造成许多企业不敢采取信用结算方式，转而采取现金交易等传统方式。有专家分析， 2001年，我国GDP中大概有将近10%到20%为信用的损失成本。[②]国务院发展研究中心主任陈清泰曾经指出，我国一些企业因为信用不高乃至失信，导致直接和间接的经济损失约6000亿元人民币。[③]在全国人大和政协会议上，就曾经有20份左右的提案是关于“企业信用”问题的。
造成以问题的原因一般被认为社会道德观问题。然而，根据经济学上的经济人假设，如果自己的失信成本小于失信而获得的收益时，他往往选择失信。而增加其失信成本的途径是加大法律对失信的惩罚力度。所以，我们认为：失信现象产生的原因不仅仅是道德观、价值观的问题（我们并不否认它们在失信现象产生的重要原因）。而且更重要的是信用法律制度建设问题。
信用法律制度建设包括两个方面的内容：一是加大民事法律制度中的违约责任，强迫其被动履约。没有惩罚或惩罚的力度相当小，根本不足以起到对行为主体的警戒作用。当受到处罚的成本远远小于因失信而获得的效益时，市场主体便会很自然地选择逃避法律、选择失信。即使他们多次受到处罚，也会因利益的驱使而继续从事违法的交易活动，失信的行为也就很难杜绝了。二是经济立法中制定征信法律制度（本课题就是角度进行研究的），加大对征信权的保护。征信权的保护是指通过征信立法，保护征信机构依法公开当事人的失信信息，以减少其交易机会，增加其交易成本，提高其主动履约的积极性。
二、信用、征信与征信权
信用一词在现代汉语中具有广泛的内涵。其中之一是指能够履行与他人约定的事情而取得的信任。在英美国家，信用（credit）具有相信、信赖、信任等意思。这时信用是一个包含了诚实守信全部内涵的道德概念[④]然而，当信用与市场经济和征信相联系，并上升为征信立法时，信用一词则的内涵则较为狭窄。我国学者从法律上对信用进行了分析并有不同的看法：（1）信用是在社会上对与其经济能力相应的经济评价[⑤]；（2）信用应指一般人对于当事人自我经济评价的信赖性，亦称信誉[⑥]；（3）信用是指民事主体所具有的经济能力在社会上获得的相应的信赖与评价[⑦]；（4）信用是市场主体之间发生的一种合理期待或信赖关系[⑧]。上述观点从法律的角度对信用做了诠释。根据上述分析，我们认为：信用是社会基于市场主体主观上的履约态度与客观上履约能力而产生的信赖或做出的评价。概括起来，信用有以下几个特征：（1）信用的主体是具有民事权利能力与民事行为能力的自然人、法人和其它组织。由于信用主体在享有信用权的同时要承担因失信而产生的民事责任，因此，对于不具备完全民事行为能力的自然人，不应作为信用的主体看待。（2）信用的取得依赖于主体主观上是否诚实守信，客观上是否按期履行义务以及兑现承诺的能力反映。信用不是自然产生的，它必须通过市场主体长期的经济行为来体现。（3）市场主体因其较长时间的经济活动而获得良好信用，进而取得相应的资信利益。
三、我国信用法律制度建设的现状及存在的问题
信用法律制度是市场经济法律制度基本法律制度之一，随着我国改革开放的逐步深入，市场经济的观念已经深入人心。观所述我国征信制度建设的情况，可以看出，我国的征信法律制度存在以下问题：
（一）缺乏系统的征信法律法规。我国的征信法律制度散见于各种法律法规之中，《注册会计师法》、《律师法》等都有一些有关征信方面的规定，缺乏系统性。征信制度只表现在财政部、司法部、人民银行等部门的一些规章和一些没有广泛约束力的文件中。缺乏有效的法律惩治制度。正如有学者指出的：普遍的缺少诚信，实质上是调整社会交往关系法律规则的无效或者未被遵守[⑨]。
(二)立法机构混乱。地方性行政立法大兴其道。北京市、深圳市、汕头市、余姚市等已经出台规章,各地工商局出台的规章更多。注册会计师协会、律师协会等社会团体也制定了一些类似征信标准的规范性意见。甚至没有立法权的各大商业银行和保险公司等金融机构也根据自己的情况，制定了一些自己的信用评价体系。
（三）立法范围狭窄。往往局限某一个侧面、尺度不一、内容肤浅。北京市《行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》,仅仅限于归集、公布、使用,信用范围限于企业,主体限于行政机关。深圳市《企业信用征信与评级管理办法》限于企业征信与评级。
（四）没有明确全国征信管理机构的管理及权限，征信机构管理混乱。人民银行、商务部、工商总局、财政部、海关总署、各地方政府均有对征信方面的管理权，也有相应的管理机构和管理系统。对征信机构经营管理规定几乎没有，各征信系统和征信服务机构各行其是。缺乏统一的服务标准和管理办法。服务秩序混乱、服务范围狭窄、服务成本较大。目前，我国征信数据源至少与8个以上的国务院有关部委局有关，或者由这些部委负责管理。政府对这些数据尚无全面管理的法规，只是由各自进行零散的规定。
（五）缺乏对个人隐私、商业秘密和信用权保护的规定。征信必然涉及到个人隐私和商业秘密。在国外征信立法的最初目的并不是为企业提供信用服务。而是防止征信机构在征信活动中侵犯个人隐私和商业秘密。规范市场主体信用的征集、整理与使用。但是，在我国，除《国家保密法》规定外，没有明确界定在社会经济活动中不可以向公众开放的征信数据。也没有明确哪些数据可以公开以及公开的程序、对象等。所以，公安、工商、人事、税务、统计等部门所掌管的大量的企业信息资源很多没有公开，增加了征信和企业信息获取的难度。人民网2002年9月10日报道：“专家们认为，信用信息与商业秘密、个人隐私之间的法律界线模糊不清也成为规则中的软肋。[⑩]”因此，有关部门有必要对这些法规、规章进行统一整理，依据征信数据开放和使用的目的，并在保护个人隐私的前提下进行修订、补充。
四、国外征信法律制度建设的经验
（一）国际征信立法的基本情况
世界各国的经验表明，征信立法将诚实信用从道德范畴转向法律规范，对信用状况的改善、人们征信业观念的提升和征信业的发展具有十分深远的影响。所以世界上征信业比较发达的国家，都有对征信方面的立法。
虽然西方工业国家开展信用征信活动已经有一个多世纪的历史了，但世界各国对信用信息征集活动的立法普遍较晚，完整的立法大多开始于上个世纪90年代。意大利1996年颁布《数据保护法》；瑞典1998年通过《个人数据保护法》；英国1998年颁布《数据保护法》；而西班牙1999年制定《个人数据保护法》。在美国，美国从20世纪60年代末开始制订与信用管理相关的法律，至今已形成较为完善的信用管理立法体系，包括《诚实贷款法》（1968）、《公正信用报告法》（1970）、《平等信贷机会法》（1974）、《公平债务收取惯例法》（1977）、《金融隐私法》、《公平结账法》、《信用卡发行法》、《电子资金转账法》和《统一商业准则》等17项法案。这些法案构成了美国金融市场信用管理体系正常运转的法律环境。国际组织也对跨国征信达成了一些共识。如OECD于1980年制定的《个人数据的隐私保护和跨国界流动的指导原则》；此后，欧洲委员会于1981年签署和发布了《个人自动文档保护公约》。1990年联合国签署了《个人数据自动化档案指导原则》等。
（二）征集立法的目的与价值取向
如上所述，世界发达国家征信立法的最初目的都是个人权利（这是西方国家立法的一个普遍的价值取向）。从世界各国的情况看，多数国家的征信立法主要是针对个人数据的保护，而涉及企业征信内容很少。美国的《公平信用报告法》中一些条款也涉及企业，但主体是关于个人权利的保护。在欧洲，目前还没有看到针对企业征信的立法文件。这一现象可能与欧美国家的法律体系有关，一些关于企业商业秘密的保护条款已经存在于相关的法律中；另一个原因可能是与企业相比，个人处于更为弱小的地位，需要提供更多的法律保护。
这一点可以从世界组织和各国征信立法的名称就可以得到验证。如OECD于1980年制定的《个人数据的隐私保护和跨国界流动的指导原则》；欧洲委员会于1981年签署和发布了《个人自动文档保护公约》。1990年联合国签署了《个人数据自动化档案指导原则》。意大利的《数据保护法》；瑞典的《个人数据保护法》；英国的《数据保护法》；西班牙的《个人数据保护法》等等。
（三）征信立法的适用范围
从征信法规的适用范围看，大部分国家没有为信用征集活动或机构单独立法。除美国以外，几乎所有其它经济发达国家都是以个人数据保护为主要立法对象，征信只作为"个人数据保护法"的规范对象之一。从英国《数据保护法》到瑞典的《个人数据保护法》，再到加拿大的《个人信息和电子文档保护法》，其法规的使用范围不仅包括个人信用信息征集活动，还包括医疗、市场营销等一系列可能涉及个人信息登记的活动。国际法方面，联合国、OECD和欧洲委员会先后制定的有关公约，同样也是以广泛意义上的个人数据保护为立法对象。
(四)各国法规的基本内容
每个国家涉及征信的法规内容和结构都不一致。
从世界各国有关征信立法的情况看，有关法规主要涉及以下几个方面的内容：（1）立法目的。表明立法的宗旨，同时也表明所立法规的倾向性。（2）信息征集的目的和动机，保证任何信息的征集行为处在合理的动机下。（3）信息的采集。对信息征集范围进行明确界定，以及对敏感信息的征集条件和方法。（4）信息的保存。对所征集信息的存储进行规定，包括存储方式、安全性措施、以及有关信息的保存时间等。（5）信息披露和使用。对信息的披露方式、使用范围和使用方式进行规定。（6）有争议信息的纠正。对有争议的信息或错误信息纠正的程序、费用负担、纠正完成时间长度进行规定。（7）特殊情况下个人信息的使用。对各种特殊情况下使用个人信息进行规定，比如涉及国家安全等若干方面[11]。（五）征信机构的性质
从征信机构的所有者性质看,英国的征信机构都是私人部门所有,德国和意大利则既有国有的征信机构(一般也被称为公共信用调查系统或公共征信机构),也有私人部门所有的征信机构(以下称民营征信机构)。意大利的公共征信机构与民营征信机构的业务重点有很大不同,其公共征信机构主要采集公司和贷款数额较大的个人客户的信息,并且这种信息一般都是贷款信息,其目的也主要是为中央银行更好地监督金融市场、防范金融风险服务。民营征信机构主要是为商业银行、保险公司、贸易和邮购公司等主要的信息使用者服务,其采集的信息具有覆盖人群广、总量大、信息来源渠道多、信用记录更全面等特点,因此民营征信机构的服务范围更广泛。目前在德国和意大利居于其国内市场主导地位的也都是进行商业化运作的民营征信机构。
（六）、信息采集信息采集的主要渠道、范围与方式
征信机构采集的信息包括基本信息和信用信息两方面,基本信息主要用于确认市场主体的身份,这方面的信息主要来自政府部门和公共机构。由于英国没有统一的ID号码或类似于美国的社会保险号码,英国的征信机构一般从选举人登记系统、邮局等公共部门采集消费者的信息,并通过对各方面信息的处理来辨别身份。个人信用信息主要来自私人部门和法院的判决(如个人破产等)。从EXPERIAN的经验看,虽然公共信息仍然是信用报告中的重要组成部分,但这些信息对于判断市场主体的信用状况而言,其重要性与来自私人部门的信息相比在趋于下降。事实上,征信机构采集的信息也主要来自私人部门,比如德国的SCHUFA公司,其95%的数据来自合作伙伴,只有5%的数据来自法院、邮局等公共机构。
(七)实现信息共享，互利原则和信息提供者的积极参与遵循互利原则是英、德、意三国实现信息共享的共同经验,即征信机构的信息使用者也应提供相应的信息。由于征信机构的信息使用者同时也是信息提供者,这使得信息提供者能够并且愿意同征信机构在各个方面积极合作。比如,征信机构和信息提供者在信息采集方式上的相互支持使得现代信息技术在征信行业得到了广泛应用,目前征信机构和客户间的信息交换主要通过在线方式进行,以德国SCHUFA公司为例,其与客户的信息交换大概95%是通过在线方式,而只有5%是通过手工方式(电话、传真或信件)。现代信息技术的应用不仅方便客户使用、降低了客户的成本,更重要的是信息交换实现自动化,信息采集和利用的效率大大提高[12]。
(八)征信机构的立法模式
目前国际信用征信系统的构建方式主要有两种模式,即：市场型模式和公益型模式。
五、建立与完善我国征信法律制度建设的思考
在对我国目前信用法律制度现状分析的基础上，学习和借鉴国外信用立法的经验，结合我国的具体情况。我们认为我国的征信法律制度建设应当注意以下问题：
（一）立法的目的与价值取向
个人隐私、信用权、商业秘密是征信立法必须考虑的问题。如上所述，立法的不同价值取向必然对征信业的建设与发展产生重大的影响。例如欧洲国家由于更为重视个人隐私的保护，所以，征信立法对对征信机构的限制较多，征信机构的运作成本较高，诸多原因最终导致欧洲国家在信用征信方面落后于美国的结果。美国没有专门的征信立法既有对个人隐私商业秘密和信用权的保护又注重征信权管理和征信业的效率，促进了美国征信业的发展。
在我国，如果仅注重效率而忽视个人隐私、商业秘密和信用权的保护就可能导致信用信息的滥用，损害当事人合法权益，当事人可能就不愿意向征信机构提供相应的信用信息，进而加大信用征集成本。如果仅注重个人隐私权、商业秘密和信用权的保护，而忽视征信的效率和征信权的保护，则会导致信息的不全面、不准确，影响征信业的发展。而我国的具体情况是，信用状况非常差，征信业发展严重滞后，征信秩序混乱，征信机构各行其是。严重影响和制约了经济的发展。同时，保护人权，维护企业的合法权益是保国法制建设的客观要求。所以，我国的征信立法应当遵循法制建设基本要求的基础上，学习和借鉴美国的征信立法经验。将我国征信立法的价值取向和立法目定位在四个方面：1.促进征信业的快速健康发展；2.规范信用机构的信息采集；3.保证信用报告公正、客观；4.保护个人隐私。
（二）征信立法的基本原则
任何一部法律的制定都不可能涵盖社会经济生活中出现的各种问题，所以会出现法律的理解与解释问题。而对法律条文的理解与解释除了按照法律的立法目的与价值取向外，还要依据该法律的原则。否则，该法律就失去可操作性。为了使我国的征信立法具有可操作性。我们认为我国的征信法律制度的基本原则应当是包括以下几个方面：
1.真实性原则：2. 一致性原则： 3. 独立性原则：4.稳健性原则：5.效率优先原则。
（三）征信立法的基本框架
学习和借鉴国外的立法经验，结合我国的具体情况，我们认为我国的征信立法的基本框架应当包括以下内容：
1.征信机构的法律地位与征信权的规范
首先是征信机构市场准入的条件，包括征信机构管理人员的任职资格管理；从业人员的从业资格管理；数据系统的软硬件安全性稳定性；其次是征信机构征信权的规范。征信权包括征信权权限（权利范围）和征信权权能（信用信息的采集权、整理制作权、信用信息的使用发布权等）。征信立法必须进行必要的规范，以保证征信机构依法行使这一权利。从而为征信机构依法经营和征信管理机构依法监管提供法律依据。
2.信用主体信用权、个人隐私、商业秘密的保护
信用权是民事主体就其所具有信用而在社会上获得的相应信赖与评价所享有其利用、保有和维护的权利。信用权既具有人格权的特征，又具有财产性（论信用权）。征信权的行使必然会涉及到市场主体信用权、个人隐私和商业秘密的保护。从我国的实际情况看，我国的征信立法保护的重点应当放在个人的隐私的保护方面。
我们认为：在个人隐私的保护方面，第一，严格规范个人信息征集程序；第二，征信机构要为被征信者的查询请求提供必要的准备，为他们提供免费查询自己信用信息的服务，被征信者可免费查询的内容包括征信机构保有的所有该个人信息、信息来源、被他人查询的记录。第三，被征信人发现征信机构保有的自身信息不准确、不完整、不相关或者已经过时的，应当可以向征信机构提出异议，要求予以更正。保证被征信人的请求权。
3.数据信息的征集范围与征集程序
信用的征集范围应当限制在当事人与商业交易行为相关的信用信息。个人的性格、品质、爱好等隐私不在征集范围。征集同时也必须遵循一定的程序：主要有两个方面：一是要保证征信机构所收集信息数据的准确性；二是要防止征信机构收集信息数据时侵犯商业秘密和个人隐私。
征信机构从不同的信息渠道收集信息，所遵循的具体程序会有差别。但是，以下几点是共通的，需要法律明确规定：第一，征信机构工作人员必须符合从业资格要求。不懂征信业务知识的人员从事征信工作，很难保证信息收集的准确性，更有可能侵犯商业秘密和个人隐私。第二，征信机构信息数据库储存的信息必须定时更新。每个企业和个人的信用状况都在发生变化，征信机构保有的信息必须在一定时段后得到更新，只有这样才能准确反映信息主体的信用状况。第三，获取某些特别信息必须获得被征信人同意的程序要求。针对被征信个人的详细财产构成、家庭收入状况，被征信企业的客户资料、合同详细条款等涉及个人隐私和商业秘密的信息收集必须获得被征信人的同意。法律必须明确规定征信机构的通知方式（电话、电传、邮件、电邮或其他方式）、本人的答复方式（明示或暗示）、本人答复期限，以充分尊重被征信人意愿。
4.信用信息整理、更新、保管与使用
信用信息的整理要由统一的系统进行，按照规定的格式提供信用报告。信息的更新以随时更新为原则。保证信息的真实性。信息的使用必须有一定的程序。
一般而言，征信产品使用者在向征信机构获取征信产品时必须履行以下义务：其一，提供本单位或本人的身份证明，包括详细的联系方式，保证征信机构和被查询个人或企业能知道自身信息的准确流向。其二，提供有权获得待查询个人或企业信用信息的授权证明，执行国家职权的国家机关必须出具县级或县级以上本机关的公函，经待查询个人或企业同意而索取信息者必须出具待查询个人或企业的同意证明。其三，作出用于法定目的的保证，并保证不用于最初主张以外的范围。其四，作出保守个人隐私、商业秘密的保证，法律不能允许征信产品使用者把从征信机构处获得的征信产品再出售或转交他人使用。
5.敏感信息、有争议信息、负面信息处理
国外的征信立法大都对敏感信息进行明确界定，一般来讲，各国均禁止征集和使用敏感信息。我国的征信立法也应当界定敏感信息的范围，禁止征集个人敏感信息，当事人书面同意的除外。
被征信人发现征信机构保有的自身信息不准确、不完整、不相关或者已经过时的，可以视为有争议信息。当事人可以向征信机构提出异议，要求予以更正。进而，征信立法就必须规定一套严密的程序，保护被征信者的这种更正请求权，这套程序主要有以下几个方面：第一，被征信个人或企业提出更正请求的合理理由。一般身份信息的更正请求，个人可提供现行的身份信息。但商业信用交易信息则可能只需要个人或企业提出合理怀疑即可，因为这种信息通常是由被征信个人或者企业过去的信用交易对方提供的信息。第二，征信机构接到更正请求后的再调查义务和期限。第三，征信机构经过核对后的处理。确证有误的要更改，过时及禁止登录的要永久删除，无法核实的要特别说明，征信机构与更正请求人达不成一致意见的要书面说明被征信个人或企业的主张。第四，征信机构有处理更正请求的法定期限和将处理结果书面通知更正请求人的义务。
6.法律责任
为了保证征信立法的效力与权威，必须以一定的法律责任为基础。征信立法属于经济管理法规的范畴。所以其法律责任入要是行政责任、民事责任。政府信用业监督管理机关因违反征信法的规定应当承担相应的行政管理责任。征信机构可以因违反征信法承担相应的行政责任，也可能因违法操作给当事人造成损失的承担民事责任。
六、与征信立法相适应的社会环境建设
如前所述，信用不仅是一个法律概念，更重要的，信用是一个包含了诚实守信的全部内涵的道德概念。依法治国是社会发展的必然趋势，但“法制建设需要良知保障”[13]。特别是在提倡“依法治国”的时候，如果忽视道德应有的作用，甚至产生“泛法律主义”的思潮，（注：参见李正华：《“泛法律主义”思潮中的道德失缺》，《当代法学》2002年第4期。）。就容易使人们产生一种错觉：以为凡事均以法律为准绳来衡量和评判，凡事均可以通过法律途径解决，凡事必借助法律的强制力保障和实施。而另一个错误还在于对法律的片面理解，认为“法乃刑”，只要不触犯刑律就不是违法。因此，对于某些人来说欠债不还、开具空头支票等违法行为不是违法，只是一般的德行问题。所以，要保障征信法的有效实施，必须克服“泛法律主义”错误思想，加强社会道德建设。
“以诚实守信为重点”是党的十六大在阐述加强思想道德建设问题时提出的一重要论断。当前社会信用缺失，不仅是我国法律制度建设滞后的问题，而且还是社会道德教育不足问题。为了建设一个诚实守信的社会，为经济发展提供信用保障，我们认为一方面要加强征信法制建设，另一方面要加强道德教育，而且要坚持“两手抓，两手都要硬”通过正确的教育导向、舆论导向、制度导向、利益导向等全方位地推动诚信社会建设。
参考文献
[①]参见我国金融信用的缺失与监管问题研究
[②]傅刚：《低信誉让企业吃了大亏》，《经济日报》2002年4月16日，第2版。
[③]周汉华：《信用与法律》，《经济社会体制比较》2002年第3期。
[④]杜金富等《征信理论与实践》中国金融出版社2004年版第8页。
[⑤]王利明主编：《民法.侵权行为法》，中国人民大学出版社1993年版，第299页。
[⑥]张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1991年版，第158页。
[⑦]杨立新：《人身权法》，中国检察出版社1996年版，第158页。
[⑧]周汉华：《信用与法律》，《经济社会体制比较》2002年第3期。
[⑨]陈洪隽：《我国失信损失占GDP比重高达10%-20%》，《经济参考报》2002年4月10日，第5版。
[⑩]转引自我国信用权立法诸问题研究
[11]杜金富等《征信理论与实践》中国金融出版社2004年版第25页
[12]邓郁松:英国、德国和意大利消费者信用报告行业的特点与启示
[13]傅剑锋：《西南政法大学副校长卓泽渊：法制建设需要良知保障》，《南方都市报》2002年11月29日，第A04版。
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